对土地利用进行规划，在我国历史久远。可以说，规划的思想贯穿于几千年的农耕史和建设史中，我国西周时期的井田制就是土地利用规划的雏形。

新中国成立后，我国的土地规划事业经历了曲折的过程，伴随着土地管理工作的不断推进，土地利用总体规划工作得到了前所未有的发展，逐步确立起在整个土地管理工作中的“龙头”地位。

第一轮土地利用规划：应宏观管理要求而生

1978年12月18日，党的十一届三中全会召开，开启了中国改革开放的新纪元。我国的土地管理事业迎来了蓬勃发展的机遇期。

1985年左右，开发区热和房地产热逐渐在沿海城市兴起，各类开发区面积迅速扩大，城市和交通、工矿用地急剧增加，大量耕地被占用。仅1985年全国耕地就减少1500万亩。1986年2月21日，国务院决定成立直属国务院领导的国家土地管理局，统筹管理全国土地和城乡地政，改变长期实行的分散、低效的土地利用管理制度。

各级土地管理部门相继成立之后，以土地利用总体规划、土地利用计划、土地开发复垦和基本农田保护工作为主要内容的土地利用宏观管理工作陆续起步。

1986年3月21日，中央7号文件《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》下发，明确指出加强土地统一管理的重要性和必要性，要求“组织有关部门编制土地利用总体规划”、“各地要尽快制定和完善土地利用总体规划”。同年6月25日，全国人大通过《土地管理法》，规定各级人民政府组织编制土地利用总体规划，地方人民政府的土地利用总体规划经上级人民政府批准执行。

将编制土地利用总体规划作为各级政府的重要职责写进《土地管理法》，标志着我国的土地利用总体规划工作走上了依法、统一、全面、科学的轨道。

1987年，国务院办公厅下发《关于开展土地利用总体规划的通知》，指出土地利用总体规划是国土规划的组成部分，是土地利用宏观的、指导性的长期规划；土地利用总体规划按行政区划分为全国、省（自治区、直辖市）级、市县级三个层次；要求1990年前后完成全国和省级土地利用总体规划（草案）编制工作，“八五”期间基本完成市、县级土地利用总体规划编制任务。

原国家土地管理局成立后，在总结过去农业生产合作社和人民公社土地规划、城市规划以及部分地区区域规划经验基础上，第一次尝试编制《全国土地利用总体规划纲要》。并先后在我国南方、北方、平原区、山区、沿海开放地区、内陆干旱地区等不同类型地区布置了试点。在总结试点经验基础上，全国各地陆续展开了改革开放以来的第一轮土地利用总体规划编制工作。

1993年2月，《全国土地利用总体规划纲要（1987—2000年）》经国务院批准实施。这是我国第一部土地利用总体规划。到1996年底，我国大部分省、自治区、直辖市完成了省级土地利用总体规划的编制工作，地（市）、县级规划分别完成了64%和75%，乡级规划编制工作也普遍开展。

这一阶段，土地规划工作有了较大发展。在规划体系上，除了过去重点进行的农村土地规划外，又增添了区域性土地规划和城镇土地规划。在规划类型上，不仅包括各级土地利用总体规划，而且增添了不同类型的土地利用专项规划和土地利用规划设计。土地利用规划的内容在深度和广度方面也有了很大的发展。

新中国土地管理史上第一个土地利用总体规划的实施，在协调各业用地、保护耕地、合理开发利用后备土地资源等方面起了重要作用，但是由于这个规划实质上还是分散、多头管理体制的产物，无法有效解决土地供应总量的控制问题。很长一段时间内，“按需定供”的规划，力量孱弱，难以摆脱“纸上画画、墙上挂挂”的命运。

第二轮土地利用规划：五级规划实现国土全覆盖

中央1997年《关于进一步加强土地管理、切实保护耕地的通知》即11号文件,带来了土地管理的大转折，也带来了土地利用规划的新转机。业内人士甚至称之为“规划修编年”。

中央11号文件,把加强土地宏观管理特别是土地利用总体规划工作放在土地管理各项治本之策的首位，强调规划要以耕地保护为重点、严格控制占用耕地、统筹安排各业用地，凡不符合这一原则和要求的土地利用总体规划，都要重新修订；土地利用总体规划的编制和修订要经过科学论证，严密测算，达到切实可行；在修订的土地利用总体规划批准前，原则上不得批准新占耕地。

1997年5月，全国范围内冻结非农业建设项目占用耕地一年。国家土地管理部门抓紧酝酿和部署新一轮（即第二轮）全国土地利用总体规划修编工作。7月，原国家土地管理局发出《关于认真做好土地利用总体规划编制、修订和实施工作的通知》，规定规划修编以1996年为规划基期，2010年为规划期，并展望2030年；明确提出规划修编的总体目标是：全国各省、自治区、直辖市都要实现耕地总量只能增加，不能减少，并努力做到耕地质量逐步提高，实现耕地占补平衡有余。

新修订的《土地管理法》于1999年1月1日起施行，赋予土地利用规划前所未有的权威性地位，使这一轮规划与上一轮规划不可同日而语。

新法提出实行土地用途管制制度，进一步突出了土地利用总体规划的法律地位和作用。在新的土地管理制度中，规划是实行土地用途管制的基础和前提，是土地管理主要工作的关键环节。土地利用年度计划制定，基本农田保护区划定，土地开发整理，建设项目用地预审，农用地转用和建设用地审批，土地执法检查等等工作，无不以规划为依据。规划是“龙头”，这个喊了多年的口号，在新法中得到了体现。

新法明确了土地利用总体规划的总体目标、原则、基本内容、审批权限，要求省、自治区、直辖市编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少；要求城市总体规划、村庄和集镇规划应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的建设用地规模。

将规划的作用以法律形式固定下来，标志着我国土地利用规划作为一项制度正式确立。

新法是新一轮土地利用总体规划的催生剂。冻结令和新法，将规划的地位和作用提到了一个空前的高度，要解除冻结，前提是修编规划；实施新法，前提也要先修编规划。可以说，新法给规划的修编实施铺平了道路，反过来，规划又成为新法实施的基础。

各地纷纷行动，对土地利用规划工作的重视程度空前提高。1999年4月，《全国土地利用总体规划纲要（1997—2010年）》经国务院批准开始实施。到2001年2月，需国务院审批的112个省、市级规划全部批准实施,其中包括31个省（区、市）和81个50万人口以上的城市。

以《土地管理法》为依据，适应土地集中统一管理与分级管理相结合的要求，在较短的时间内，我国逐渐形成了国家、省级、地市级、县级和乡镇级五个层次的土地利用总体规划体系。从此，从国家到乡镇无所不在的五级土地利用总体规划，一级辖一级，紧密无隙，钩织成网，覆盖着中国的每一块土地。

这个阶段，我国基本形成了以土地利用总体规划为龙头，总体规划与基本农田保护、土地整理、土地复垦、土地开发等土地利用专项规划相结合的土地利用规划体系。与上轮规划相比，这轮规划的显著特点是：一是按照供给制约和统筹兼顾的原则编制规划，促进了各类建设用地由外延扩张向内涵挖潜转变；二是各级规划按照自上而下、上下结合的方法进行，强化了土地利用的宏观控制；三是依法加强了与城市规划、村镇规划等相关规划的协调，保证了相关规划在用地规模和布局上与土地利用总体规划衔接一致；四是县级和乡级规划通过土地利用分区，确定每一块土地的用途，为实施土地用途管制奠定了基础。

总体上看，这轮规划的实施，有力地促进了耕地保护，促进了节约集约用地。规划期间，在工业化、城镇化加速发展的情况下，建设占用耕地数量仍有所下降。1997年～2005年，全国累计建设占用耕地183.1万公顷，年均建设占用耕地20.34万公顷，与1991～1996年的年均29.33万公顷相比，降低了31%。2005年与1996年相比，每公顷建设用地二三产业产值从18.5万元增加到50万元，增长了1.7倍，土地利用效率显著提高。

但是，在肯定规划重要作用的同时，人们也清醒地认识到规划实施当中出现了一些新的情况和问题。正如一位长期从事规划编制和管理的人士所说，“从现阶段中国土地利用规划的实践来看，最突出的问题莫过于规划的权威性不强，表现为权力过分干预、频繁修改规划和随意违反规划。这个问题又直接关联着另两个问题，一是规划科学性不强，二是规划精细化不足。”

随着经济社会的发展，土地利用规划工作也面临新的形势。这一轮规划实施以来，党中央、国务院相继提出了扩大内需、调整经济结构和布局、加强基础设施和生态环境建设、加快城镇化进程、实施西部大开发、振兴东北老工业基地等一系列重大发展战略和政策。这些发展战略和政策的实施，给土地利用提出了新的要求。

第三轮土地利用总体规划修编提上日程。

第三轮土地利用总体规划：保护与保障的双重使命

从2003年开始，国务院部署了以全面清查开发区为重点的全国土地市场秩序治理整顿。中央果断提出，运用土地政策参与宏观调控。2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）出台，我国土地管理事业揭开了崭新的一页。第三轮土地利用总体规划修编启动。

各级领导高度重视，全国各地热切期盼。一系列迹象表明，这一轮规划修编迎来了一个好时期。

国务院总理温家宝强调：“土地利用总体规划修编工作，要以节约利用土地、严格保护耕地为根本指导方针，坚决防止借规划修编名义随意扩大建设用地规模，这是一件关系国家和人民长远利益的大事，应该加强组织领导工作。”

各地也普遍表现出积极的姿态。不少地方政府主要领导亲自挂帅，在经费、人员上全力给予保障。

形势亦不容盲目乐观。新一轮土地利用规划修编在面临重要机遇的同时，也承受着巨大的压力。全国建设用地呈全面扩张之势，上轮规划确定的全国建设用地净增面积突破控制指标约32%。而同期全国耕地已从1996年的19.51亿亩减少到2005年的18.31亿亩。本世纪头20年是经济社会发展的重要战略机遇期，也是资源约束加剧、供需矛盾凸显的时期，我国土地利用中长期存在的深层次问题将进一步显现，发展中还将面临新的挑战。这是这一轮土地利用总体规划修编的难点，也是党中央、国务院高度重视规划修编工作的根本原因。

经过几年的前期研究、调研以及试点工作，2005年，新一轮土地利用总体规划修编拉开序幕。

一开始，不少地方将修编的注意力集中在扩大用地规模、降低耕地保有量和基本农田保护面积上，希望能够多分配一些建设用地指标。有关行业、部门提出的用地需求也普遍过大。

思想认识不统一，主要矛盾不理清，新一轮规划修编很难达到预期目标。开展前期工作，是这一轮规划修编的一个显著特点。2005年6月，国务院办公厅转发了《国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作的意见》，规定规划修编工作要以节约利用土地、严格保护耕地为根本指导方针，坚决防止借规划修编名义随意扩大建设用地规模。同时部署全面开展清查耕地、建设用地、违法用地、规划和计划执行情况的“四查清、四对照”工作，要求开展加强耕地和基本农田保护、促进节约和集约利用土地、优化城乡用地结构和布局、统筹区域土地利用、协调土地利用与生态环境建设、强化规划管理保障措施等重大问题研究。

系统、深入的前期工作，为规划修编打下了坚实的基础，也为全国《纲要》修编提供了重要依据。2006年7月，在前期工作基础上，经过反复协商沟通、征求意见以及多次审议，国土资源部按时完成《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》的编制工作，并于当年9月正式上报国务院。

9月6日，国务院第149次常务会议作出了暂缓批准《全国纲要》的决定，要求“从长计议、加强研究、继续推进，编制历史性、危机性、战略性土地利用总体规划”。会议从可持续发展的战略高度，分析判断了我国耕地保护面临的严峻形势，要求进一步严格保护耕地，节约集约用地，明确提出全国耕地不少于18亿亩的目标。

与此同时，国务院下发《关于加强土地调控有关问题的通知》,明确提出，地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。

面临着更加严峻的形势和更加严格的要求，土地利用规划工作到了一个更为关键的时期。

此后两年内，围绕18亿亩耕地红线目标的落实，国土资源部组织力量重新进行了论证，进一步调整完善了规划修编思路。

围绕落实18亿亩耕地红线目标，进一步压缩了建设占用耕地规模，提出坚持开源节流，加大存量建设用地挖潜，积极拓展建设用地新空间；重视和发挥耕地的生态功能，严格控制占用耕地进行生态建设，保持农用地基本稳定；稳定基本农田数量和质量，从数量和产能两方面严格考核耕地占补平衡。

围绕土地节约集约利用，要求强化土地利用总体规划对土地利用的统筹和控制，严格控制城乡建设用地总规模；加强建设用地空间管制，严格划定城乡扩展边界，控制建设用地无序扩张；交通、厂矿、城镇等各类建设，都要把规划节地放在首位，以土地供应的硬约束，推进土地利用方式和经济发展方式的转变。

围绕落实共同责任，要求健全规划实施管理制度，强化经济激励约束措施；建立土地利用规划实施问责制，地方各级政府主要负责人要对本行政区域内的土地管理和耕地保护负总责；把严格保护耕地、节约集约用地作为地方经济社会发展评价和干部实绩考核的重要因素，完善相关评价和考核办法。

2008年，对于第三轮土地利用总体规划修编来说，既是一个收获的年份，也是一个面临挑战的年份。

8月13日,国务院总理温家宝主持第22次常务会议，审议并原则通过了《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》。会议指出，土地利用总体规划是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据，是实行最严格土地管理制度的一项基本手段。

新一轮《纲要》展现出鲜明的耕地红线意识、资源节约意识、统筹协调意识和共同责任意识，对规划期内我国土地开发、利用和保护作出了科学、合理的安排和部署。全国土地利用总体规划修编工作由此全面展开。

10月，党的十七届三中全会审议通过的《决定》，要求实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。落实“两个最严格制度”，关键是实施土地用途管制。土地利用总体规划是土地用途管制的基础，只有科学修编和严格实施各级土地利用总体规划，落实土地利用空间管制，才能真正把“两个最严格制度”落到实处。

紧接着，国土资源部召开电视电话会议，要求各级土地利用总体规划修编都要将严格保护耕地贯穿于规划修编的始终，切实落实耕地保护目标责任，趁着这次规划修编，把耕地保有量和基本农田面积落下去，把优质耕地划入基本农田，实行永久保护。要以土地利用规划为龙头，统筹经济社会发展、城乡建设、产业发展、基础设施建设等专项规划，科学合理安排用地总量、结构、布局和时序。进一步发挥土地利用总体规划在调整城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局上的重要作用，促进形成城乡经济社会发展一体化的用地新格局。

11月，面对全球性经济危机的影响，中央作出了扩大内需促进经济平稳较快发展的重大决策。今后两年，计划新增4万亿元投资拉动经济增长。中央和地方投资力度之大、涉及范围之广、建设时间之集中，都非同寻常。

中央作出的重大部署，都将在以未来土地资源安排利用为己任的土地利用总体规划中得以落实。新的形势和使命再一次把土地利用总体规划推向了前台。

在12月1日国土资源系统召开的服务扩大内需电视电话会上，国土资源部部长徐绍史强调，各地要抓住新一轮土地利用总体规划修编的有利时机，极其认真地做好修编工作，在确保耕地保有量、基本农田面积和城乡建设用地总规模的基础上，把本地区的经济社会发展规划、城乡建设规划、产业发展规划、基础设施规划等，统统叠加到土地利用规划上去。

“这个规划要管到2020年，大家应该极其认真地对待。这是最大主动，也是长久的主动。”徐绍史的话用意深长。

根据进度安排，2009年上半年将完成绝大多数省级规划的修编和报批。力争用两年左右的时间基本完成各级规划修编工作。

面对新的形势和任务，肩负着重大的历史使命，新一轮土地利用规划正以更加科学、理性的面貌引领我们走向更加美好的未来。

来源：中国国土资源报